宗善莊主

宗善莊主,喜歡伊斯蘭政治研究

一直以來,學界比較少探討汶萊的立法和行政部門運作,除了因為覺得這個國家神秘,更主要因為她整個社會都充滿著馬來伊斯蘭君子制的色彩,使外界的人難以從中知道其政治架構。最困難就是,除了英文外,這個地方要認識馬來文才能清楚她的政治制度。

汶萊的立法局,早在英國人來到的時候,就已經存在,不過當時不是叫立法局,是叫汶萊國會。1959年憲法協議,正式草擬了汶萊政制架構,其中就可見到有立法局,當時正式定名為Majlis Mesyuarat Negeri,Majlis就是「會」,源自阿拉伯語,字根是J-L-S,有「坐」的意思,加上M在馬來文就是「會議」;Mesyuarat源自阿拉伯語,有協商之意,阿拉伯語字根是Sy-U-R,汶萊既定伊斯蘭教為國教,雖當時未正式全面行伊斯蘭法,自然要符合伊斯蘭政治重要元素—協商,因此在定名是命為Mesyuarat;由於當時未獨立,所以叫Negeri,Negeri不是國,國在馬來文是Negara,Negeri是州,即意為仍屬於英國殖民之意。

當時的立法會,有6個政府部長、5個議員和10個蘇丹任命議員,其實全部都是蘇丹任命,只是名義上他們是立法會議員而已。6個政府官員分別是首相 (現時一般是太子擔任),部長們、司法部長 (或者法律顧問)、宗教建議官 (即Mufti)。

成員必須在民年21歲以上、得到蘇丹任命才可擔任,除了神智不清、有刑事罪、破產等會被取消議員資格外。可以說,汶萊立法會權力來源是蘇丹和法律,但以蘇丹為主。

汶萊立法會有3個成員是不列為立法會體制之內,但是必須出席立法會會議,且對立法會有深遠影響,一是Speaker,即主持立法會會議;二是秘書長,負責記錄立法會會議;三是Mufti,也就是之前所堤過的宗教建議官,他表面上在立法會內沒有實權,實際上他有提出宗教意見的權力,特別在推行伊斯蘭法後,他的地位獲得提高,這位置明顯反映比司法部地位高。

現時汶萊立法會內部成員,可以說是具「廣泛代表性」的機構。政府官員代表方面,除了蘇丹、太子 (兼任內閣主席)、外交部長是皇族外,另外還有教育、衛生、發展、資訊、工業、財政、財政副長、外交副長、電力部、宗教事務部、內政部、文化青年及體育局等的部長。至於內閣議員,有10名是一般性質的議員,有9名是來自各縣的縣長或村長,其中首都區縣長佔2席及2個村長,這兩個村在首都區是很重要的;都東縣佔二、馬來弈縣佔二、淡武廊佔一。

汶萊政治上承英國影響,但又要符合伊斯蘭政治協商原則,至於協商以什麼形式進行,則是各有見解和做法。伊斯蘭政治認為,協商就是具民主色彩的制度,這是一種調和伊斯蘭和西方政治制度的觀點,只不過汶萊採用的是蘇丹任命的協商政治,也即中文所說的集體意志,目前為止立法會仍是全部由蘇丹任命,即便汶萊近年有村長選舉,候選人也是蘇丹信任的人,選舉的影響力沒能達到影響立法會的作用。汶萊的政黨也沒有實際發揮的空間,都是蘇丹信任的才能成立,否則蘇丹有權解散政黨的,目前汶萊只有一個合法政黨,這就是Aspirasi (Aspiration),政黨都是秉承蘇丹的意志推行,政見都是和官方立場一樣的,所以目前並沒開放權力的打算。

那麼汶萊的政策是怎樣運作的?汶萊的決策過程佔重要比例,首先會有一份政策建議草案,政策會交給和相關部門的人協商,之後不斷改善政策內容條文,並使行政方面執行,吸取法律意見。當交給法律部成員 (其實是香港人所說的司法部) 尋求審核後,司法部的人會和相關的部長協商,具體撰寫和改善法律條文,並尋求司法局成員的意見,最後整份政策草案完成,就會交給有關的局長或具有立法、法律權力的人通過,然後交給立法程序。立法會會商討條文和進行辯論,並草擬立法條文,最後付梓通過執行。

至於法律草擬,這比較重要,所以會先由相關的部門和局長協商,並取局長的同意和執行立法,同時相關的局長會和財政部協商,財政部會評估政策執行的費用,而局長必須要得到蘇丹的副署才可執行相關的法律條文。一旦得到局長和蘇丹和財政部的同意,就可推出相關政策的草案,並交予立法程序。立法程序中會先交予司法局成員尋求法律意見和評估,司法局成員同意後就會交到部門,並得到蘇丹的簽署和同意,局長就會要求政府印刷予公眾知道,而各局局長也會向立法會介紹議案,並在立法會內辯論和通過,最後交予蘇丹簽署。

司法局負責向政府提出法律建議、代表政府解決民事和罪案、立法文件草擬、向皇家汶萊警察介紹相關的法律條文、以及提供公眾服務。現時已推行伊斯蘭法,因此司法部的存在是表現於制定法律條文和草擬立法文件,但仍需受到Mufti的宗教建議影響。過去汶萊推行伊斯蘭之初,司法部和Mufti兩邊是需要同時出席介紹推行伊斯蘭法的內容,反映汶萊蘇丹將法律權力分拆的作風,司法部在審核文件上限制Mufti,而Mufti則在提供伊斯蘭政治意見上限制司法部。

對蘇丹來說,這種行政、立法和司法關係,安全系數相當高,對於將來太子登基時面對日益增加的現代民主訴求和石油經濟消失的潛在問題,可謂苦心經營。不過如果站在一般對行政運作的認識來看,汶萊的政治不算民主,而是政治上君主控制大權,經濟上在君主控制的前提,也即「合法」前提下允許部分的民主。試看吳尊就知道了,他為皇家汶萊航空公司擔任四十周年慶祝的代言人,蘇丹政治上大量任用馬來人,經濟上卻部分信任華人及外國人。

因此思考汶萊未來發展,可以留意以下的準則︰

l      未來會否開放部分權力?如開放,會否參考埃及的模式進行?

l      經濟會否改變種族政策,以應付石油經濟完結的一天?

l      政府推行伊斯蘭法其實引來不少爭議,未來會否以擴大「協商」成份的模式去回應和改善伊斯蘭法的爭議?

 

其實以上三問完全涉及汶萊政制運作,是需要留意的。

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